為激活財(cái)政資金對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)效應(yīng)，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和放大作用，重慶市專門設(shè)立了產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金。通過成立重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金有限責(zé)任公司對(duì)基金進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，并吸引社會(huì)資本共同投入設(shè)立專項(xiàng)基金，選聘合格基金管理人管理專項(xiàng)基金，以規(guī)則設(shè)定引導(dǎo)專項(xiàng)基金以股權(quán)方式投向政策扶持的領(lǐng)域。

基本情況

一、規(guī)模與資金來源

重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金（以下簡(jiǎn)稱“引導(dǎo)基金”）自2014年開始建立，市財(cái)政首期安排25億元，擬連續(xù)5年逐年按此規(guī)模進(jìn)行投入，共安排125億元財(cái)政資金作為母基金，并根據(jù)投資產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，通過1:1至1:4甚至更高的杠桿比吸引社會(huì)資本投入，總投資規(guī)模達(dá)到500億元以上。母基金主要是通過整合工業(yè)、中小企業(yè)、小微企業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、科技、文化、旅游等領(lǐng)域部分產(chǎn)業(yè)扶持發(fā)展專項(xiàng)資金，以及預(yù)算新增安排部分資金。

基金管理人通過公開招募選定，再由基金管理人按照私募投資基金管理相關(guān)規(guī)定，募集社會(huì)資本，發(fā)起設(shè)立私募性質(zhì)的專項(xiàng)基金。首批合作的基金管理人，包括鼎暉投資、昆吾九鼎、和君資本、上海金浦、中信逸百年、英飛尼迪集團(tuán)等16家國內(nèi)外知名基金公司。

截至2015年11月底，母基金已發(fā)起設(shè)立20支專項(xiàng)基金，總規(guī)模達(dá)192.25億元，其中財(cái)政出資認(rèn)繳引導(dǎo)基金48.23億元，撬動(dòng)資金綜合杠桿率3.99倍。

二、基金投向

引導(dǎo)基金主要以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，具體投向工業(yè)、農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、科技、文化、旅游6大領(lǐng)域。截至2015年11月底，已儲(chǔ)備600個(gè)項(xiàng)目，通過專項(xiàng)基金投入項(xiàng)目27個(gè)，投資金額20.62億元，帶動(dòng)其他社會(huì)投資40.5億元。

引導(dǎo)基金重點(diǎn)在企業(yè)發(fā)展的“五個(gè)關(guān)鍵階段”、圍繞“六個(gè)重點(diǎn)方向”進(jìn)行投資。五個(gè)關(guān)鍵階段，包括在企業(yè)初創(chuàng)階段進(jìn)行天使投資、企業(yè)快速成長階段進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)成熟運(yùn)行階段進(jìn)行技改投資、企業(yè)出現(xiàn)危機(jī)需要展開并購時(shí)期進(jìn)行并購重組投資，以及對(duì)企業(yè)科研成果產(chǎn)業(yè)化投資。六個(gè)重點(diǎn)方向，指致力于基金公司成為上市公司的孵化器，推動(dòng)企業(yè)上市、參與上市企業(yè)定向增發(fā)及并購行為；積極推動(dòng)重慶十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；助力大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，促進(jìn)科研成果產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)科技成果股權(quán)化；支持“5+1”新型服務(wù)貿(mào)易專項(xiàng)發(fā)展；教育、文化、衛(wèi)生領(lǐng)域一些投資不大的市場(chǎng)化項(xiàng)目以及部分有市場(chǎng)、有效益的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

實(shí)行“負(fù)面清單”管理，明確產(chǎn)業(yè)基金“四個(gè)不搞”、“四個(gè)不投”和地域限制。“四個(gè)不搞”指不搞以公開方式向公眾集資，不搞以高息攬儲(chǔ)方式非法集資，不搞以債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)向商業(yè)銀行貸款募資，不搞借助信托向非合格投資者融資。“四個(gè)不投”指不炒房、不炒外匯、不進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)炒股，不能放高利貸。

實(shí)行項(xiàng)目“征篩推管”機(jī)制。引導(dǎo)基金公司在主管部門、區(qū)縣政府的大力支持下，廣泛開展項(xiàng)目征集工作，并深入?yún)^(qū)縣、園區(qū)、銀行，宣講引導(dǎo)基金相關(guān)政策，推動(dòng)企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目。根據(jù)入庫項(xiàng)目情況，聯(lián)合市級(jí)主管部門、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等組織專場(chǎng)項(xiàng)目對(duì)接會(huì)，暢通基金與企業(yè)的對(duì)接渠道。

實(shí)行基金管理人招募“聯(lián)合評(píng)審決策”機(jī)制。在基金管理人的遴選上，通過組建評(píng)審專家委員會(huì)，由產(chǎn)業(yè)技術(shù)專家、私募基金專家、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師及行業(yè)主管部門代表等參加，嚴(yán)格按照一人一票原則進(jìn)行評(píng)審，集體決策基金管理人的選擇事宜。行政部門無權(quán)干預(yù)評(píng)審結(jié)果。

運(yùn)作情況

      一、市場(chǎng)化管理

重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金有限公司公司（以下簡(jiǎn)稱“基金公司”）是引導(dǎo)基金具體運(yùn)作主體，按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則，建立了“募、投、管、退”機(jī)制。

“募”指募人和募資。基金公司通過市場(chǎng)化合作機(jī)制，負(fù)責(zé)引入國內(nèi)外優(yōu)秀基金管理人，完成專項(xiàng)基金管理團(tuán)隊(duì)的選擇、簽約、出資，基金管理人負(fù)責(zé)引入其他優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本?；鸸靖鶕?jù)基金管理人在業(yè)界的知名度、對(duì)基金投入的重視度、對(duì)基金發(fā)起設(shè)立工作的投入度、基金設(shè)立方案的成熟度及儲(chǔ)備項(xiàng)目的成熟度等評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇合作的基金管理人。基金管理人一般包括專業(yè)的基金公司和大型企業(yè)集團(tuán)下屬的基金公司。

“投”指投資。引導(dǎo)基金（母基金）主要是投資與專業(yè)基金管理人合作發(fā)起若干專項(xiàng)基金，再通過專項(xiàng)基金投資于6大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的具體項(xiàng)目。一般情況下，專項(xiàng)基金投資于重慶的資金比例原則上不低于80%，對(duì)一個(gè)企業(yè)的投資比例不超過企業(yè)總股權(quán)的30%，不超過專項(xiàng)基金總投資規(guī)模的20%等。

“管”指管資本、加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)。一是管資本?；鸸就ㄟ^公開招標(biāo)產(chǎn)生一部分托管銀行，專項(xiàng)基金在入圍銀行中選擇具體托管銀行。在專項(xiàng)基金具體運(yùn)作過程中，基金公司即可借助托管銀行共同進(jìn)行資金運(yùn)作監(jiān)管，防范資金風(fēng)險(xiǎn)。二是履行引導(dǎo)基金出資監(jiān)管職責(zé)。督促專項(xiàng)基金管理人加大投入力度，加快重慶項(xiàng)目盡職調(diào)查及投資。對(duì)簽署合伙協(xié)議后資金募集、項(xiàng)目投資進(jìn)度緩慢的基金，嚴(yán)格按照合伙協(xié)議約定中止合作，提高引導(dǎo)基金使用效率。三是配合專項(xiàng)基金項(xiàng)目投資，做好增值服務(wù)?；鸸就ㄟ^向?qū)ｍ?xiàng)基金投委會(huì)委派委員的方式參與項(xiàng)目投資決策，幫助專項(xiàng)基金明確和優(yōu)化投資方向。同時(shí)，積極協(xié)調(diào)合作銀行、券商、主管部門等相關(guān)單位，開展項(xiàng)目征集和推薦、對(duì)接活動(dòng)，為專項(xiàng)基金提供項(xiàng)目資源、金融資源、行政資源等支持和服務(wù)。

“退”指退出。由專項(xiàng)基金管理人根據(jù)市場(chǎng)情況確定退出時(shí)機(jī)、退出方式、退出價(jià)格等，基金公司派投委參與投資退出決策，嚴(yán)格按照合伙協(xié)議獲得相應(yīng)收益或者承擔(dān)相應(yīng)損失。

      二、專業(yè)化運(yùn)作

引導(dǎo)基金和基金管理人及其他出資人共同出資設(shè)立私募投資基金（或稱專項(xiàng)基金、子基金）。引導(dǎo)基金向?qū)ｍ?xiàng)基金派駐出資人代表，參與重大事項(xiàng)決策等。專項(xiàng)基金注冊(cè)成立后，項(xiàng)目篩選及投資決策由合作基金管理人與投資決策委員會(huì)負(fù)責(zé)。政府不干預(yù)項(xiàng)目投資。

專項(xiàng)基金日常管理由合作基金管理人負(fù)責(zé)。專項(xiàng)基金所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)分離，基金設(shè)立、投資、管理、退出等按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作。專項(xiàng)基金開展股權(quán)投資時(shí)，由其管理團(tuán)隊(duì)按市場(chǎng)化原則，在上述6大產(chǎn)業(yè)中自由自主地選擇企業(yè)和投資項(xiàng)目。

       三、同股同權(quán)

專項(xiàng)基金只做股權(quán)投資，不做債權(quán)投資，也不做明股實(shí)債的投資。引導(dǎo)基金作為獨(dú)立市場(chǎng)主體運(yùn)營管理，在專項(xiàng)基金中只參股、不控股，采取有限合伙方式，并與其他社會(huì)資本實(shí)行“同股同權(quán)”“同回報(bào)、同進(jìn)退”的利益分配機(jī)制，即利益分配按股權(quán)比例實(shí)行收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

     四、專項(xiàng)基金的續(xù)存期限

為確保發(fā)揮基金的引導(dǎo)作用和保持基金的專業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作，各專項(xiàng)基金的續(xù)存期限原則上不超過5年，確需超過5年的，經(jīng)專項(xiàng)基金合伙人會(huì)議批準(zhǔn)可適當(dāng)延長，但總續(xù)存期限不得超過7年。

重要意義

      一、創(chuàng)新財(cái)政投入方式

一是重慶市改革了傳統(tǒng)的“直接補(bǔ)貼企業(yè)”“直補(bǔ)項(xiàng)目”等扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式。通過整合各部門各產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)資金，有效地改善了過去零星分散、績效不高、有失公平等做法，避免了財(cái)政資金分配部門化、分散化，財(cái)政資金從直接補(bǔ)助補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^基金進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展間接投入。

二是有助于財(cái)政資金保值增值，發(fā)揮財(cái)政資金放大引導(dǎo)作用。引導(dǎo)基金根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)不同和市場(chǎng)化原則，采用不同的杠桿吸引社會(huì)資本，以股權(quán)方式投入，并擇機(jī)退出，能有效放大引導(dǎo)基金的扶持力度和輻射范圍。一般情況下，私募股權(quán)投資基金年化回報(bào)率在10%以上，甚至達(dá)到15%-20%。引導(dǎo)基金通過股權(quán)方式投入，財(cái)政資金與社會(huì)資本同股同權(quán)，實(shí)行同等回報(bào)，有助于財(cái)政資金保值增值。

三是借助合作基金管理人的市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力，通過市場(chǎng)化手段選擇真正成長性好、有前景的企業(yè)，重點(diǎn)支持，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

     二、發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用

一是成立部門間協(xié)調(diào)小組，建立引導(dǎo)基金工作協(xié)調(diào)機(jī)制。12個(gè)相關(guān)市級(jí)部門組成引導(dǎo)基金工作協(xié)調(diào)機(jī)制，財(cái)政局牽頭，金融辦等其他相關(guān)部門共同參與。財(cái)政局代表出資人初審引導(dǎo)基金年度籌集和分配方案，會(huì)同金融辦指導(dǎo)基金公司運(yùn)營管理，批準(zhǔn)基金公司章程、績效考核辦法以及其他需要審定重大事項(xiàng)。協(xié)調(diào)小組通過會(huì)議等形式進(jìn)行政府層面協(xié)調(diào)，不能達(dá)成一致的再上報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)決策。

二是明確主管部門、基金公司和基金管理人的各自職責(zé)。在協(xié)調(diào)小組框架下，主管部門提出宏觀決策的指導(dǎo)思路，明確引導(dǎo)基金投入的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。每個(gè)行業(yè)主管部門選派一名熟悉財(cái)務(wù)管理和產(chǎn)業(yè)政策的代表作為觀察員，對(duì)子基金投資項(xiàng)目是否符合法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行合規(guī)性審核，但不做商業(yè)判斷；可以根據(jù)部門資源向基金公司推薦項(xiàng)目庫，但無權(quán)干預(yù)基金公司具體投資行為。

三是按照市場(chǎng)化運(yùn)作原則，主管部門僅提供基本的市場(chǎng)“守夜人”服務(wù)，有利于減少公務(wù)人員尋租行為。

      三、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

一是引導(dǎo)基金有明確的投資重點(diǎn)和負(fù)面清單，在建立之初即綜合考慮了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、新興產(chǎn)業(yè)的大力扶持、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整等因素。尤其注重在技術(shù)改造、技術(shù)進(jìn)步和科研成果產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)換等方面進(jìn)行投入，注重采取加大產(chǎn)業(yè)重組和企業(yè)并購等方式，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置。

二是通過“四個(gè)不搞”“四個(gè)不投”和“六個(gè)投資重點(diǎn)”，使引導(dǎo)基金專注于投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)，腳踏實(shí)地促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三是政府通過間接方式以市場(chǎng)化原則對(duì)企業(yè)進(jìn)行投資，能有效避開世貿(mào)組織對(duì)政府補(bǔ)貼企業(yè)的諸多約束和限制，減少我國在WTO框架下爭(zhēng)端訴訟等事件的發(fā)生。

     四、促進(jìn)企業(yè)優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)

基金管理團(tuán)隊(duì)將專項(xiàng)基金以股權(quán)方式投資企業(yè)，會(huì)把先進(jìn)的公司治理理念、資本運(yùn)作理念，以及國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策等信息帶給企業(yè)，促進(jìn)其優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，逐步建立和形成現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展模式和制度。同時(shí)，財(cái)政資金和社會(huì)資金共同對(duì)國有企業(yè)、民營企業(yè)投資，會(huì)豐富企業(yè)股權(quán)投資主體，符合十八屆三中全會(huì)國有企業(yè)改革方向。

本文原載于《新理財(cái)》（政府理財(cái)）2016年第2.3期，本文為中國財(cái)政科學(xué)研究院課題組撰寫。課題組成員包括：王朝才、龍艷萍、趙全厚、龍小燕；執(zhí)筆人為：王朝才、龍小燕。